194号文之后，城投公司该如何承接政府性业务？-债券论坛-金融界理财论坛

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（1）2017年以来监管部门陆续推出“50号文”、“87号文”、“62号文”、“89号文”和“194号文”，对城投信仰造成非常大的冲击，城投公司自身信用和地方政府信用之间的关联越来越被稀释，愈发加剧了其实现再融资的难度。这种背景下，城投公司和地方政府之间的关系不得不逐渐从“剪不断理还乱”的“合谋关系”转变为“明算账算明账”的“合作关系”，因此在业务、账务方面与地方政府厘清边界、明晰权责成为城投公司后续发展的必然趋势。
（2）“委托代建”作为城投公司承接政府性业务的主要方式，早已为市场所熟知，但通过分析，我们认为“委托代建”是一种较为笼统的说法，实际上它可能是比较标准的BT模式（城投公司同时作为融资方、管理者、建设主体），也可能是非典型意义上的BT模式（城投公司同时作为融资方、管理者），还可能是项目代建制（城投公司仅作为管理者）。
（3）综合考虑各种因素，本文建议城投公司最好不要再以BT模式来承接新的政府性业务，除非在业务获取程序、合同关系等方面不存在任何明显瑕疵或风险隐患；同时建议主承销商在进行发债辅导时也最好对主要项目的组织实施方式进行核查，尤其是要对违反相关法律法规要求的地方提前进行必要的整改，避免后续被迫整改时花费更多的时间精力。对于代建制模式而言，因该模式下项目建设资金的筹措不由城投公司负责，而是由地方政府安排财政性资金来解决，不存在借项目之名新增融资债务的问题，因此城投公司继续采用代建制模式承接政府性业务仍然可行。
（4）后续城投公司在承接政府性业务时，需要提高自身的专业性，提高自身的合同意识，并加强对BOT、BOOT、ROT、狭义PPP、ABO（授权经营模式）等各类项目实施方式的学习。我们认为，在满足“不新增政府债务”、“政府支出责任纳入预算”且“合作程序严格规范”的前提之下，广义PPP（包括BOT、BOOT、BOOST、ROT等）、狭义PPP、ABO模式均可为城投公司所用。
正文
一、监管高压下，政府信用使用将大幅受限
2017年以来，针对地方政府举债融资的监管力度不断升级，城投公司的经营活动、筹资活动等都面临骤然收紧的外部约束，可以说这是继“43号文”推出、新预算法实施以来给“城投信仰”造成最大冲击的一波政策浪潮。具体来看，对城投债市场产生较大影响的政策主要包括了“50号文”、“87号文”、“62号文”、“89号文”和“194号文”（见表1）。从政策属性上来看，“50号文”、“87号文”、“194号文”主要为“堵”，也即对地方政府的违法违规融资、担保行为进行全面封堵；“62号文”、“89号文”主要为“疏”，也即在新预算法框架下开拓新的发债渠道以满足地方政府重点领域融资需求。至此，我国基本已经建立起疏堵结合的地方政府举债融资机制，包括一般债、专项债在内的地方债被确立为唯一的、合法的地方政府融资渠道，而其他通过城投公司、PPP项目、政府购买服务等渠道或名义新增政府融资债务的行为则均不被允许。


总的来说，受上述一系列政策影响，城投公司的生存压力确实明显加大。新的政策环境下，地方政府无法再对城投公司债务承担无限连带责任，政府债务和企业债务之间的界限越来越清晰，换言之城投公司自身信用和地方政府信用之间的关联越来越被稀释，为城投公司的再融资带来很多阻力，再加上“194号文”直接对评级工作的开展提出明确监管要求，或将对城投公司尤其是新增发债城投公司的信用级别形成抑制效应，从而使得城投公司的再融资环境“雪上加霜”。这种背景下，城投公司和地方政府之间的关系不得不逐渐从“剪不断理还乱”的“合谋关系”转变为“明算账算明账”的“合作关系”，“背靠市长”的、较为“自由”的政府信用使用方式将受到越来越多的规范和约束，因此在业务、账务方面与地方政府厘清边界、明晰权责成为城投公司后续发展的必然趋势。
二、重新认识耳熟能详的“委托代建”
以往，城投公司主要通过委托代建的方式来承接公益性或准公益性政府投资项目，通常以与地方政府签订委托代建协议为起点，以项目竣工并验收合格后由政府进行回购为终点。由于2017年监管浪潮到来之前城投公司均可较为“自由”地使用政府信用，所以尽管存在着合同关系的诸多瑕疵，且合同很多时候也并未得到实际的按约履行，但委托代建作为城投公司承接政府性业务的主要方式仍然得到了市场的普遍认可。具体来看，一个完整的委托代建项目主要包括以下关键要素：
（1）委托人：地方政府（多为当地财政局、交通运输局等）。
（2）代建人：城投公司。
（3）组织实施模式：多为建设-转让（BT）。
（4）项目投资资金（前期投入）来源：多由代建人负责筹措，委托人负责提供必要支持。
（5）委托代建资金（后期支付）来源：土地出让收入、上级补助、委托人预算安排的各项资金。
（6）委托人的义务：一是获得实施工程必要的管理、法律等方面的同意、批准、授权、投资鼓励等；二是为代建人在项目建设过程中的融资提供必要的手续；三是协助代建人实施项目工程，对工程的设计、建设、运营和维护进行检查、监督；四是项目竣工验收合格之后，指定有资质的审计机构对代建人提交的决算文件进行审计，并保证以合法合规的方式完成委托代建资金的支付；五是同意代建人以其合法享有的对委托人的应收账款进行质押融资，并配合代建人和贷款银行办理质押登记手续。

（7）代建人的义务：一是协助委托人做好项目总体方案设计和项目总体预算，按照委托人确认的规划设计进行实施；二是根据有关法律规定，对项目的设计、施工、监理等进行公开招标并与中标方签订合同，并监督合同的履行；三是严格按照项目批复中关于项目建设规模、建设内容、建设标准、总投资额、完工日期等要求实施建设；四是负责项目的筹融资及偿还，保证项目资金需求和按时还本付息；五是项目建设期内接受委托人的监督、指导，并以书面形式向委托人提供项目建设情况与资金安排情况的说明；六是建立完整的项目建设档案，在项目完成后将工程档案、财务档案及相关资料移交给委托人；七是项目竣工验收合格后，向委托人提交决算文件，并在规定的时间内向委托人办理项目移交手续；八是在项目的使用年限内，对建设工程质量负责，并同意委托人留存一定数额或一定比例的质量保证金。
结合以上委托代建项目的七大要素和实践中的诸多案例可知，多数情况下城投公司在项目中所承担的角色主要包括以下三个：一是作为项目的融资方，负责投资建设过程中所需资金的筹措及拨付，并确保每笔债务资金的按时到期偿还或及时展期续作；二是作为项目的管理者，设计、施工、监理等各环节都由其进行招标、合同签订、过程管理并对结果负责，同时要建立完整的工程档案、财务档案，以备委托人核验，总之要对项目进行质量、安全、进度、费用、合同、信息等进行全面管控；三是作为项目的建设主体，也即通过与委托方签订特许权协议或通过由其设立的项目公司取得实施回购之前的项目所有权，依法享有建设单位的权利并履行建设单位的义务，比如以自身名义而非委托方名义进行项目建设手续的申报，在取得项目不动产的物权后按约将其移交给委托方等。
一般来说，城投公司会至少承担项目融资方和管理者的双重角色，这种情况下的工程结算价款为“投资总额+项目管理费”；少数时候，城投公司在和政府签署委托代建协议时，还会额外签订特许权协议直接或通过项目公司间接取得实施回购之前的项目所有权，城投公司承担了项目融资方、管理者和建设主体的三重角色，这种情况下的工程结算价款也为“投资总额+项目管理费”；不过，城投公司还可能仅作为项目的管理者，不负责投资所需资金的筹措，故而也不直接负责建设期间的资金拨付，而是待收到地方政府对其拨付的相关款项后再转付给第三方公司（包括设计、施工、监理等），这种“代建制”模式下的工程结算价款为“项目管理费”。需要提示的是，多数情况下项目管理费以“投资总额*加成比例”来确定金额并进行结算，实践中也有少数直接在协议中约定以固定金额进行结算的情况。
综上可知，通常市场所熟知的“委托代建”是一种较为笼统的说法，实际上可能是比较标准的BT模式（“融资方+管理者+建设主体”），也可能是非典型意义上的BT模式（“融资方+管理者”），还可能是项目代建制（“管理者”）。
三、“委托代建”还能继续为城投公司所用吗？
监管高压之下，市场对城投公司能否继续通过委托代建来承接政府性业务非常疑惑，本小节笔者将主要回答这一问题。从第二小节的分析可知，城投公司的“委托代建”只是一种笼统说法，具体可分为较为标准的BT、非典型的BT、代建制三种情形。那么，要回答“委托代建”能否继续为城投公司所用这一问题，就分解为两个问题：一是BT模式还能否为城投公司所用？二是代建制还能否为城投公司所用？
先来回答第一个问题：BT模式还能否为城投公司所用。2003年2月，原建设部发布《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市[2003]30号），鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求，按照BT、BOT、BOO、BOOT等方式组织实施，这是BT概念首次出现在国务院主管政府部门的规范性文件中，自此之后BT模式在国内的运用越来越多，但同时也伴随着极大的争议。严格意义上，国内的BT模式并不同于西方国家的BT模式，而是演变成了不合法、不合规的带资承包，再加之我国的担保保险制度、资产产权交易制度均不甚完善，这就极易导致合同关系的模糊和混乱，从而也很可能会增大项目管理、结算和回购风险。此外，中国特色BT模式的滥用还导致了政府隐性债务事实上的无序扩张。
出于防风险的目的，2012年12月24日财政部、国家发改委、人民银行、银监会联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号），其中明确规定：除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务。对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目，确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购（BT）的，必须依据项目建设规划、偿债能力等，合理确定建设规模，落实分年资金偿还计划。可以说，“463号文”的这一规定基本上相当于对BT模式在政府投资项目中的运用进行了坚决限制和全面约束。2015年6月25日，财政部发布《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号），明确规定上报备选示范项目的PPP项目中“政府和社会资本的合作期限原则上不低于10年”，而且还强调拒绝受理采用BT方式的项目及通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目。这一规定之下，重建设而忽视项目全生命周期的BT模式在国内的应用空间再次被收窄。不过，尽管监管部门的态度一再明确，但在地方政府的授意和支持下，多年以来城投公司并未真正改变以BT模式承接政府性业务的现状。
那么，究竟城投公司还能不能再以BT模式承接政府性业务？本文认为，并非不能，只是需要在程序上进行必要的规范，确保不违反新预算法、政府采购法（及实施条例）、招标投标法（及实施条例）、政府购买服务管理办法（暂行）及其他相关法律法规的规定。具体来看，以市政工程建设为例，城投公司承接相关业务的前提是政府已将采购工程及与工程建设有关的货物、服务所需资金在既有财政预算中进行统筹安排，且城投公司作为承接主体参加政府采购活动必须满足监管要求，如具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度、具有履行合同所必需的设备和专业技术能力、参加政府采购活动前三年内在经营活动中无重大违法记录等；此外，城投公司最终成为承接主体的程序必须合法合规，换而言之不管是在公开招标的采购方式下（适用招标投标法及其实施条例），还是邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等其他采购方式下（适用政府采购法及其实施条例），采购程序都应符合相应的监管要求。不过，考虑到目前中央正在加紧防控政府债务风险，而BT模式又因过多地与地方政府违法违规变相融资扯上关系，所以监管部门总体上对该模式的运用持排斥态度，这也导致城投债市场相关参与方对该模式是否合法合规产生了较多疑惑。综合考虑各种因素，本文建议城投公司最好不要再以BT模式来承接新的政府性业务，除非在业务获取程序、合同关系等方面不存在任何明显瑕疵或风险隐患；同时建议主承销商在进行发债辅导时也最好对主要项目的组织实施方式进行核查，尤其是要对违反上述法律法规要求的地方提前进行必要的整改，避免后续被迫整改时花费更多的时间精力。

再来回答第二个问题：代建制还能否为城投公司所用。2004年9月，财政部发布《关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》（财建[2004]300号），首次对代建制下的投资计划制定、支出预算申报及编制、建设资金的拨付、项目会计核算及竣工决算、代建管理费核算等进行了较为详细的规定，比如，规定对于建设单位自行确定项目代建单位的，由建设单位直接负责向代建单位拨付资金，而对于政府设立（或授权）、政府招标产生代建单位的，财政部门根据项目代建单位的资金申请向其拨付；再比如规定代建管理费要与代建单位的代建绩效挂钩，代建管理费的拨付要与工程进度、建设质量等相结合。在此文发布前后，包括北京在内的多个省市也先后出台了项目代建制的管理办法。总体而言，由于代建制模式无法实现项目融资，所以在国内的运用较为平顺，而不像BT模式，一边如火如荼地兴盛着，一边还不断地被质疑着。考虑到代建制模式下项目建设资金的筹措不由城投公司负责，而是由地方政府安排财政性资金来解决，不存在借项目之名新增融资债务的问题，因此本文认为城投公司继续采用代建制模式承接政府性业务仍然可行。
四、城投公司未来如何承接政府性业务？
未来，城投公司在承接政府性业务时，在合同关系中的角色将不再是地方政府的“亲儿子”，而是地方政府的“合作方”，换而言之地方政府也不再是城投公司的“亲爹”，而是城投公司的“甲方”。因此，从职能上，城投公司也将越来越褪去“背靠政府”的色彩，而是越来越接近一般意义上的工程总承包企业或工程项目管理企业。
那么，何为工程总承包和工程项目管理？
（1）工程总承包：指受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行（竣工验收）等实行全过程或若干阶段的承包。从职能来看，工程总承包企业需按照合同约定对项目的质量、安全、工期、造价全面负责。具体方式主要包括设计-采购-施工总承包（EPC）、交钥匙总承包、设计-施工总承包（D-B）、设计-采购总承包（E-P），采购-施工总承包（P-C）等，组织实施方式主要包括建设-转让（BT）、建设-经营-转让（BOT）、建设-拥有-经营（BOO）、建设-拥有-经营-转让（BOOT）等。
（2）工程项目管理：指受业主委托，按照合同约定对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务。从职能来看，工程项目管理企业需按照合同约定协助业主组织工程监理、施工、设备材料采购招标，同时还需协助业主与工程项目的总承包企业或勘察、设计、供货、施工等企业签订合同并监督合同的履行。具体方式主要包括项目管理服务（PM）和项目管理承包（PMC），其中，PM的工作内容包括：在项目决策阶段，负责编制可行性研究报告，进行可行性分析和项目策划；在项目实施阶段，提供招标代理、设计管理、采购管理、施工管理和试运行（竣工验收）等服务，对项目进行质量、安全、进度、费用、合同、信息等管理和控制；PMC除了完成以上PM的工作内容外，还可负责完成合同约定的工程初步设计等工作，但前提是要具备工程设计资质。
通过梳理，我们认为城投公司与上述两类企业的主要区别如表2所示：




综上，我们认为后续城投公司在承接政府性业务时，需要作出以下几方面的调整或完善：一是提高自身的专业性，或许很难成功申办工程设计、施工、监理等专业资质，但至少应尽快完善承接项目所需的组织机构和管理体系，同时也应充实必要的专业项目经理、项目管理人员等；二是提高自身的合同意识，在合同谈判、签订过程中应强化对合同条款的分析，明确合同相关方的权利、义务、违约责任，避免后续掉入一些意想不到的合同陷阱而给自身造成巨大损失；三是加强对BOT、BOOT、ROT、狭义PPP（成立SPV，公私长期合作，共担风险）、ABO（授权经营模式）等各类项目实施方式的学习，以备在承接具体项目时更好地与政府协商谈判，提前规避政策风险、减少整改风险。
下面，本文将重点介绍几个未来对城投公司承接政府性业务较为适用的合作方式，供市场参考。需要提示的是，不管采用以下哪一种合作方式，都不能突破一个原则：不得新增政府债务。换而言之，就是要避免政府在合作项目中承担无限连带责任，而是要让政府在合作项目中承担合同约定的有限责任，同时还要有效控制政府支出责任，并将相应的支出责任（从财政资金中安排的股权投资、运营补贴、配套投入等）纳入预算。
第一大类 广义PPP：是指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，包括BOT、BOOT、BOOST、TOT、ROT等。
（1）BOT（建设-运营-移交）：指政府等公共部门向企业等私人部门/项目公司颁布特许，允许其在一定时间内筹集资金投资建设某一项目，并享有该项目的运营权和收益权，待特许期结束后私人部门/项目公司按约将项目移交给政府。BOT模式主要适用于供水、供电、供热、收费公路/桥梁/隧道、城市轨道等带有较强公益性且能产生稳定现金流的项目。
（2）BOOT（建设-拥有-运营-移交）：与BOT相比，项目在回购给政府之前，私人部门/项目公司不仅享有运营权，而且还享有所有权。这意味着项目资产可用于抵押融资，有利于降低资金成本，从而能在一定程度上降低项目所提供的公共产品或服务的价格。通常，BOOT模式下特许期限要比BOT长一些。
（3）BOOST（建设-拥有-运营-补贴-移交）：系由BOT、BOOT衍生出来的模式。该模式下，特许期间项目的经营收益无法弥补前期的投入成本，所以政府会出资对私人部门/项目公司进行补贴，而最终项目的所有权还将移交给政府。
（4）BOO（建设-拥有-运营）：与BOT、BOOT、BOOST相比，BOO模式下私人部门/项目公司无需将项目移交给政府，可永久拥有并经营，因此它的私有化程度远高于前三者。BOO模式下，政府不参与项目的运营，对项目仅履行持续监督职责，重点是督促其履行合同约定的保证公益性的相关条款。总体上，BOO模式鼓励私人部门/项目公司从项目全生命周期的角度进行项目的建设、经营，这有利于更好地实现公共产品/服务的降价、提质、增效。严格意义上，BOO模式不属于PPP的范畴，但考虑到相关监管文件将其列为新建PPP项目的一种实施方式，故本文仍在此对其进行了介绍。
（5）ROT（改扩建-运营-移交）：系由TOT（转让-运营-移交）衍生而来的模式。该模式下，政府将存量资产所有权有偿转让给私人部门/项目公司，之后由私人部门/项目公司对项目进行改扩建，并在合同期内负责运营、维护和用户服务，同时收回前期投资、赚取一定利润，待合同期满后项目所有权按约移交给政府，合同期通常为20-30年。财政部在财金[2015]57号文中明确提出，重点推进符合条件的融资平台公司存量项目通过TOT、ROT等方式转型为PPP项目，因此这两种模式不存在政策风险。
第二大类 狭义PPP：与此不同，狭义PPP则特指财政部力推的PPP模式，具体模式为由政府与私人部门共同出资成立SPV，一方面引入社会资本，弥补项目投资资金缺口，另一方面在项目的论证设计、施工建设、运营管理等环节进行全过程合作，并共同承担风险，待合作期满再将项目所有权移交给政府。
第三大类 ABO（授权-建设-运营）：指由政府直接授权当地大型国企开展公益性或准公益性项目的投资、建设、运营，通常要求被授权的国企具备较强的项目融资、投资、管理和运营能力。该模式下，政府作为授权方，需要履行规则制定、绩效考核、支付授权经营服务费等职责；被授权的国企则需要履行业主职责，按约提供相关项目的投资、建设、运营等整体服务。
2016年4月，北京市交通委代表北京市政府与京投公司签署《北京市轨道交通授权经营协议》，首次推出了这种既不同于PPP又不同于BT、代建制等传统委托代建的ABO模式。在监管部门大力整顿地方政府利用违法违规融资的背景下，ABO模式推出伊始被质疑可能违反了财政部关于以政府购买服务进行违规融资的相关规定。不过，从已有案例来看，ABO模式下被授权的国企最终向政府提供的是包括投资、建设、运营在内的一系列服务，其中所实施的项目也是在服务目标项下的项目，而且还具备较为明显的运营属性和经营特征，能够产生较为稳定的现金流入，因此我们认为ABO模式并未违反财政部相关规定，可以为城投公司所用。
此外，财政部2017年11月出台的《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》（财建〔2017〕743号）中提出，“通过深化国有企业混合制改革，放大国有资本功能，引导民间资本投入公益性行业。在水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域，根据不同业务特点，加强分类指导，推进具备条件的企业实现投资主体多元化。通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与运营”，可以说该规定已承认了国有企业（包括城投公司）通过委托代理方式获得政府性业务的合法性。显然，这也是ABO模式适用于城投公司的一个制度依据。
总的来说，广义PPP和狭义PPP都属于特许经营类的合作模式，ABO则属于政府购买服务类的合作模式。在满足了“不新增政府债务”、“政府支出责任纳入预算”且“合作程序严格规范”的前提之下，上述模式均可为城投公司所用。
原文链接：http://bond.jrj.com.cn/2018/03/28081524311865.shtml
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